北京市丰台区控烟执法现状分析及对策研究

李红，孙金卫

（丰台区卫生监督所，北京丰台 100071）

【摘要】自《北京市控制吸烟条例》实施以来，北京市丰台区卫生局卫生监督所积极开展控烟监督执法、约谈和培训工作，严厉打击全区吸烟违法行为，经过三个月的集中整治，控烟执法工作取得了一定成效。本文通过对丰台区控烟执法工作的现状、取得的成效及存在的问题进行综合分析，并提出一些针对性建议，旨在为进一步提高公共场所控烟执法水平提供参考。

【关键词】控烟；执法；公共场所

   吸烟危害健康是世界公认的事实，也是导致人类死亡的重要因素。吸烟人群中患癌症、心血管疾病、呼吸系统疾病的相对危险度明显高于非吸烟人群^{[1 -3]}。调查数据显示，中国吸烟者超过3亿，大约7.4 亿人受到二手烟的影响，其中包括1.8 亿儿童。并且，每年有约140 万人死于烟草相关疾病。若不采取积极有效的措施，到2050 年，每年死亡人数将突破300 万。为减少烟草危害，2003年5月21日，世界卫生组织制定并通过《烟草控制框架公约》(以下简称《公约》)；2006年1月9日,《公约》在我国正式生效；作为缔约国，我国在地方立法、条约履行、禁烟宣传等方面的工作进展明显^[4]。北京市于2015年6 月1 日起实施了《北京市控制吸烟条例》(以下简称《控烟条例》)，该条例被誉为“史上最严”控烟令。条例规定在公共场所、室内工作场所以及公共交通工具3类重点场所全面禁烟。本文对《控烟条例》实施3个月后，北京市丰台区控烟执法工作的现状、取得的成效及存在的问题进行综合分析，并提出一些针对性建议，旨在为进一步提高公共场所控烟执法水平提供参考。

 1 控烟执法工作现状

    自6月1日《北京市控制吸烟条例》实施以来，丰台区卫生局卫生监督所积极开展控烟监督执法、约谈和培训工作，齐抓共管，不断创新工作机制，历经6、7、8三个月集中整治后，丰台区的控烟执法工作取得了一定成效。

 1.1对不同场所控烟监督处罚情况   

    由表1可知，控烟监督检查不合格单位主要集中于医疗机构、宾馆饭店、娱乐场所、物业、写字楼、餐厅、商场超市、地铁、公交车站等场所，其中医疗机构不合格单位数量最多，共58家；其次是宾馆饭店，共43家；位列第三的是娱乐场所，共37家。从处罚的情况看，被处罚单位数和罚款金额最高的是娱乐场所，被处罚单位6户，罚款金额共计18000.00元；位列第二的是医疗机构，被处罚单位4户，罚款金额共计10000.00元；位列第三的是宾馆饭店，被处罚单位3户，罚款金额共计6000.00元。

从控烟管理员的数量上来看，医疗机构人数最多，共2519人；其次是商场超市，共2134人；再次是宾馆饭店，共2016人。从一周内单位劝阻吸烟人数来看，劝阻人数最多的是医疗机构，共劝阻4259人；第二位是宾馆饭店，共劝阻2203人；第三位是娱乐场所，共劝阻1808人。

表1 北京市控烟监督处罚情况统计表(按场所类别)

统计对象日常监督检查情况处罚情况监督检查户次数不合格单位数控烟管理员数(名)一周内单位劝阻吸烟人数(人)执法人员现场劝阻吸烟人数(人)单位个人责改单位数处罚单位数罚款金额责改单位数处罚单位数罚款金额食药局--其他453615814703612000.00000.00交通委--地铁、公交车站191012668131000.00000.00商务委--商场超市461121345011181000.00000.00商务委--餐厅231912815401800.00000.00商务委--理发、美容5981152415519100.00000.00商务委--其他7610529156001000.00000.00旅游委--宾馆饭店5194320162203233936000.00000.00文化委--游乐园62172000212000.00000.00文化委--影剧院10000000.00000.00文化委--展览馆、博物馆、美术馆、图书馆10300000.00000.00文化委--娱乐场所1123747218081933618000.00000.00体育局--体育场馆13821200800.00000.00体育局--游泳场馆52829216101200.00000.00住房建设委--写字楼办公楼22181014631700.00000.00住房建设委--物业20422372492102300.00000.00教委--学校（含托幼机构）1046806441500.00000.00卫生计生委--医疗机构24558251942591454410000.00000.00民政局--其他11000100.00000.00待定--党政机关12865250800.00000.00待定--其他674225516863824000.00000.00水务局--其他20210000.00000.00

1.2对不同的控烟违法行为的监督处罚情况

    由表2可知，在控烟监督检查中发现的公共场所经营者主要违法行为如下：位列首位的是未制作并留存禁止吸烟检查工作相关记录，不合格单位共229户，占总量的10.5%；其次是未建立禁止吸烟管理制度、未在禁止吸烟场所设置明显的举报投诉电话号码标识，不合格单位分别222和221户，均占总量的10.2%；再次是未做好宣传教育工作，不合格单位共178户，占总量的8.2%；未开展禁止吸烟检查工作，不合格单位共149户，占总量的6.8%；未在禁止吸烟场所设置明显的禁止吸烟标志，不合格单位共112户，占总量的5.2%；在禁止吸烟场所提供烟具，不合格单位共92户，占总量的4.2%。个人吸烟违法行为共10例，其中在禁止吸烟场所中吸烟的9人，在排队等候队伍中吸烟的1人。

表2 北京市控烟监督处罚情况统计表(按不同的违法行为

统计对象 日常监督检查情况监督检查户次数不合格单位数比例责改单位数1.是否建立禁止吸烟管理制度217822210.2%2172.是否做好宣传教育工作21781788.2%1733.是否在禁止吸烟场所设置明显的禁止吸烟标志21781125.2%1104.是否在禁止吸烟场所设置明显的举报投诉电话号码标识217822110.2%2195.是否在禁止吸烟场所提供烟具2178924.2%85是否在禁止吸烟场所提供附有烟草广告的物品21781525156.是否开展禁止吸烟检查工作21781496.8%1507.是否制作并留存禁止吸烟检查工作相关记录217822910.5%2278.是否对在禁止吸烟场所内的吸烟者予以劝阻217850.2%19.对在禁止吸烟场所内不听劝阻的吸烟者，是否要求其离开217800010.对在禁止吸烟场所内不听劝阻且不离开的吸烟者，是否向卫生计生行政部门投诉举报217800011.是否在禁止吸烟场所中吸烟10990%712.是否在排队等候队伍中吸烟10110%113.划定的吸烟区是否设置明显的指示标志217840.2%414.划定的吸烟区是否设置明显的吸烟有害健康的警示标识217810.05%115.划定的吸烟区是否远离人员密集区域217800016.划定的吸烟区是否远离行人必经的主要通道2178000

2 控烟执法工作取得的成效

自《控烟条例》实施以来，丰台区卫生局卫生监督所采用日常监督、集中巡查、联合相关部门共同检查等方式积极开展控烟监督执法工作，严厉打击全区吸烟违法行为，历经三个月的集中整治后，控烟执法初见成效。

       监督所根据要求对宾馆（住宿）、娱乐场所、商场、人员密集场所等控烟重点场所和单位进行监督执法检查，截止到2015年9月22日，共出动监督员4288人次，监督检查2179户次，其中不合格单位351户，全部下达了责令改正通知书；已处罚个人8户，罚款金额550元，处罚单位17户，罚款金额共计42000.00元；共接到投诉举报663件。

    通过对不同场所和控烟违法行为的监督处罚情况的统计分析，并结合现场检查情况可以看出：被检查的单位中大多数建立了控烟管理制度、设立了管理组织并制定控烟方案，能够在醒目位置摆放有禁烟标识、不设置烟具及附有烟草广告的物品、并设专兼职控烟员及时对场所内吸烟者进行劝阻。尤其是学校、医疗机构、美容美发场所对落实控烟工作比较重视，通过设置了大量的控烟管理员并对吸烟人员实施有效劝阻，较好地落实了控烟责任，为营造无烟环境打下基础。

    在控烟监督执法工作中，监督所通过召开工作会议、组织约谈培训，开展宣传教育等活动形式，大幅提升了控烟执法能力；提高了管理相对人控烟管理水平；增强了群众控烟意识，为推行《控烟条例》，创造无烟环境奠定了良好基础。

   3 存在问题

    《控烟条例》实施后，丰台区卫生局卫生监督所通过三个月的控烟执法工作实践与探索，取得了一些成效。但在执法过程中也发现不少困难和问题，归纳起来，主要有以下几点：

   3.1缺乏健康维权意识

   一是尽管已有吸烟危害健康的医学实证，但对吸烟者在损害自己健康的同时，侵害了非吸烟者的健康权益的问题普遍没有引起重视，如从控烟投诉的情况来看，来自宾馆饭店、娱乐场所的吸烟违法行为较多。二是二手烟受害者还仅停留在对吸烟造成空气质量变差、从而引起厌恶的感觉层面，没有提升到如同财产权利或其他人身权利受损害的维权层次。

    3.2缺乏多发案件处置经验

    公共场所吸烟行为有出现频率高、范围广、场所多、速度快的特点，这对于执法部门，特别是卫生计生部门来说任务过重，普遍经验不足。一是执法力量难以应对，反应速度难以达到。二是经济处罚额度小，缺少行为罚，办案程序繁杂，难以达到惩戒作用，导致执法效率低下。三是未能研究借鉴和运用其他执法部门执法的有效做法，诸如环保排污监测、车辆违规行驶监控等方法，提高执法掌控能力。

    3.3社会联动机制未完全落实

    目前北京市控烟社会联动机制落实情况并不很理想，未能发挥其应有的作用。首先，《控烟条例》中明确规定：控烟工作由爱国卫生运动委员会负责组织、协调和指导，卫生计生行政部门主管，交通、旅游、食品药品监督管理等相关部门对本行业内的控烟工作进行监督管理。但是通过监督检查的情况来看，行业主管部门未完全落实监管职责，部分行业吸烟违法行为发生率较高。 其次，公共场所经营者履行控烟主体责任的意识不强，认为公共场所控烟是行政部门的职责，或是怕得罪吸烟顾客不愿劝阻，或者劝阻无效不向行政部门举报，未能与执法部门调查处理配合，难以使劝导教育和办案惩处有效衔接。再次，社会民众主动参与较少，缺少专项志愿者、义工队伍，劝阻吸烟的队伍需要壮大。

    3.4宣传教育力度有待加强

    《控烟条例》实施前，广播、电视等媒体已展开了声势浩大的宣传活动，然而宣传教育力度有待加强。一是卷烟包装没有警示图片，依然作为高档礼品馈赠。二是新闻媒体、影视作品、户外广告中控烟公益广告寥寥无几^［５］，宣传只是一阵风，持续性不强。三是主流媒体宣传热情不升，行政部门宣传力度有限，公众参与程度不高，难以达到配合全面、严格、有效执行控烟法规应有的宣传氛围。

4 工作建议

   针对上述执法过程中存在的问题和执法必需具备的要件，提出如下若干建议：

4.1简化执法程序，提高办案效率

   针对公共场所控烟执法特点，应简化执法程序、提高办案效率。为此建议：一是为了从快处理违法事件，提高监督效率，对一般违法案件尽量采用简易程序办理。为加大执法力度，可以考虑必要情况下，公安介入强制处置。二是引用科技手段。广泛采用录像、空气检测等手段和结果，作为办案证据。参照环保、交警等部门电子监管执法方式，提高控烟执法的实效性。三是落实保障措施。现行行政监督执法人少事繁、资金短缺、设备落后的现状，应引起重视，使得真正能有人执法，有条件执法。

4.2加强社会联动，强化执法行为

    控烟工作不能仅通过执法解决问题，需要政府规划、宣传培训、部门联动、社会互动、专家参与、评价分析等事项的同步跟进。为此建议：应加强部门联动，强化落实行业主管部门的责任，如可以采取绩效考核等方式，推动行业主管部门落实法定职责，齐抓共管，形成合力，努力形成严格执法的氛围。此外，号召民众主动参与控烟，组建志愿者、义工队伍，不断壮大劝阻吸烟的力量。

4.3落实经营责任，保障控烟效果

    公共场所经营者落实控烟主体责任是控烟工作取得实效的关键因素。为此建议：一是强化公共场所经营者对保持无烟环境的责任意识，探索强化责任的机制。通过主管部门与其订立控烟责任书，实施量化考核，规定该场所违规吸烟达到一定数量，当年该场所不能评先创优或企业升级，并与文明单位评选、申请低息贷款资格等挂钩。二是疏通劝导吸烟行为无效后续出口。对在禁烟场所发现多次劝导无效的违规者，可以让场所经营者实施劝离的措施。如在宾馆饭店，可不让其住宿就餐；在交通工具上，可不予乘坐。三是强制要求公共场所经营者必须安装相关电子监测设备并申报备案，定期报送监测数据，有关部门定期抽查监测视频，强化对经营者履责情况的监管。

4.4加强宣传教育，营造执法氛围

   一是建议广播、电视、报纸、网络等新闻媒体加大控烟的公益宣传力度，加强舆论监督。

如借每年5.31世界无烟日广泛开展控烟教育，营造社会声势。二是场所宣传和标识公示。推动公共场所按规范设置禁烟标识，适当位置进行禁烟法规和健康知识宣传，相关部门和群团组织经常开展控烟活动，营造守法和劝导禁烟的人文和场所环境。探索建立公共场所守法和文明诚信的体系，对一定次数监控发现的违规吸烟者进行曝光。

    综上所述，《北京市控制吸烟条例》实施3个月以来，丰台区卫生局卫生监督所积极开展集中执法专项行动，严格查处吸烟违法行为，取得了一定成效。今后，将继续督导全区公共场所控烟工作作为工作重点，夯实控烟成果，为守护辖区创造无烟环境做出应有的贡献。

[参 考 文 献]

[1] 张松龄.如何开展控烟健康教育[J].海峡预防医学杂志,2002,8(1):7 -8.

[2] 张珍祥.吸烟与慢性阻塞性肺疾病[J].中华结核与呼吸杂志,2009,32(10):790 -792.

[3] Lin HH,Murray M,Cohen T,et al.Effects of smoking and solid fue2 luse on COPD, lung cancer,and tuberculosis in China: a time2 based,multiple risk factors,modeling study [J].Lancet,2008,372（9648）：1473 -1483.

[4] 梁立荣，杨媛华.世界控烟形势与北京实施史上“最严”控烟条例[J].中国医刊,2015 ,50(8):46.

[5] 国疾病预防控制中心.2013年中国控制吸烟报告———全面禁止烟草广告、促销和赞助[R]．北京：中国疾病预防控制中心，2013．